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饭店业立法思路研究
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文章来源：酒店资讯 > 酒店政策法规 > 相关新闻
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发布时间：2005-05-16
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改革开放以来，我国旅游饭店业发展迅猛，在产业规模和经营管理等诸多方面都取得了令世人瞩目的成就。
随着饭店业产业规模的不断扩张，在饭店经营中法律纠纷也不断出现，原先许多约定俗成的行规受到了质疑和挑战。例如，旅客自带酒水在饭店餐厅内消费是否允许？旅客进房后，在次日12点钟以前未退房的是否应当加收房费等等，而更多的法律纠纷是旅客存放在客房中的财物丢失，饭店是否应当承担赔偿责任？又如旅客在使用客房内物品身体受到伤害，饭店是否承担什么样的赔偿责任；还如旅客存放在饭店停车场内的车辆丢失，饭店有无赔偿责任等等。这些法律纠纷的出现，极大地妨碍了饭店业的正常交易秩序。为此，加快饭店业立法是完善饭店业交易秩序的迫切需要。同时，中国要建立完善的旅游法律体系，就必须尽快制订和颁行作为旅游业法律体系主干的饭店业法律、法规。在旅游业的食、住、行、游、购、娱六大要素中，饭店业是一个十分重要的环节，与旅行社业、交通业并称为旅游业的三大支柱，所以，饭店立法是旅游立法中一个十分重要的内容。从现实情况看，旅行社业的总体资产规模不及饭店业，但是，旅行社已经制订了《旅行社管理条例》，而饭店业方面尚无此类立法，由此，可以说饭店立法是完善旅游法律体系的主要内容。
一、饭店立法的形式
所谓饭店立法形式是指有关饭店立法的特定表现形式，即是制订一部专门的饭店法律，还是制订一项饭店管理行政法规，或者还是采取其他形式。在此问题上，我认为首先要研究在饭店经营活动中，都存在着哪些法律关系？从而确定饭店立法采取何种形式的思路。
在饭店的经营活动中，大致存在着这么几种法律关系：一是饭店经营者与饭店消费者之间的法律关系；二是饭店经营者与有关行政管理部门之间的法律关系，如与旅游、工商、税务、公安等部门；三是饭店经营者与其他企业经营者之间的法律关系，如与旅行社、水、电等相关企业和部门，当然，还存在诸如饭店与其员工之间的合同关系，饭店各部门之间的关系等等。但是，应当说，前述三种是饭店经营活动中最主要的法律关系。而这三种法律关系有的是属于民事法律关系，如饭店经营者与饭店消费者之间和饭店经营者与相关企业经营者之间的法律关系；有的则是行政法律关系，如饭店经营者与旅游、公安、工商、税务等行政法律关系。不同的法律关系，应当用不同的法律规范调整，也即民事法律关系应属于民法调整范围，行政法律关系应属行政法律调整。
在研究了饭店经营活动中所存在的法律关系后，我认为还应该分析对上述法律关系的法律调整状况，从而确定饭店业立法的形式。
应当说，饭店经营者与饭店消费者之间的法律关系，运用我国《民法通则》是完全可以调整的，但是，对此类法律关系的民法调整，只能依据民法规定的原则和一般的民法准则。为此，在饭店业立法上就不能离开民法原则和民法准则。我认为，就饭店立法的形式，可分为两种形式，其一就是完善民法规定。我国立法机关目前正在研究起草《民法典》，我们认为可以在《民法典》中制订有关饭店业交易规则，即专门设立饭店业交易规则一章，在其中，设定饭店业经营者权利与义务和饭店消费者的权利与义务，使饭店交易有章可循，有法可依。同时，也可在我国《合同法》中专设饭店交易合同章，明确规定饭店经营者和饭店消费者双方的合同权利与义务。通过完善民法，明确饭店交易规则，使得饭店经营者与饭店消费者之间的民事法律关系得以具体、明确调整；其二，就是以制订行政法规的形式，调整饭店业经营者与有关行政管理部门之间行政法律关系。我国台湾地区就采取这种形式。台湾地区的《观光旅馆业管理规则》主要对观光旅馆的兴建，营业执照的颁发。观光旅馆的经营与管理以及观光旅馆业从业人员的执业资格等作了明确规定。此外，台湾《观光旅馆业管理规则》还规定了行政部门对观光旅馆业的奖惩依据。从形式上分析，该《规则》是一项行政管理法规，我国大陆地区尚无此类规定。为此，在饭店业立法形式上，我认为可以采取上述两种形式，即完善民事法律，制订行政法规。
二、饭店立法的基本原则
如上所析，饭店业立法可以采取完善民事法律和制订行政法规的两种形式。但是，饭店业立法的基本原则应当是统一的，因为饭店业立法的基本原则是饭店业立法精神的集中体现，也是饭店业法律规范中最基本的一般性准则。
饭店业立法的基本原则主要有：
(一)实施行业管理的原则
在我国改革开放之前，旅馆业是由商业饮食服务部门管理。改革开放20多年来，我国旅馆业已经发展到了主要为观光旅游服务的现代新型旅馆时期，这就要求对饭店业的管理也应当作重新调整。目前，对饭店业管理主要是由旅游管理部门和商业管理部门分别管理的，即旅游星级饭店是由旅游行政管理部门管理，社会旅馆业则由商业部门管理。此外，招待所等其他住宿设施由各自的主管部门管理。由此表明，在现实中，饭店业处于多头管理，政出多门的状态。实践证明，这种管理局面是不利于我国饭店业良性发展的。饭店档次比例不合理、地域分布不合理等等即为这种管理现状的表现，而饭店星级评定制度和饭店等级评定制度两套制度并存即是这种管理现状的明证。
为了使我国饭店业的发展健康有序，已经到了结束上述管理局面的时候了。为此，饭店业立法应当贯彻统一行业管理的原则，即应当以法律的形式确定由一个部门独立地行使行业管理的职能。如前所述，我国饭店业已经发展到主要为观光旅游服务的现代新型旅馆时期，因此，独立行使饭店行业管理的部门只能是旅游管理部门。
(二)实施宏观管理的原则
作为饭店业的行业管理部门对饭店业的管理应当是宏观管理。宏观管理主要表现为指导、协调、监督，通过立法的方式，便饭店业的经营管理有法可依，有章可循。也就是通过制订饭店业的行政管理法规，对于饭店的建造、饭店的经营行为，饭店业从业人员的资格等实施宏观管理，以及通过立法去规范饭店的经营行为，确定经营者与消费者的权利义务，也就是饭店业的立法基本原则是体现宏观管理的原则，而对饭店的具体经营活动则不宜过多地进行干预。
(三)饭店经营者与饭店消费者法律地位平等原则
平等原则的基本含义是，饭店经营者和住宿者无论是何人，无论其具有何等身份，在饭店住宿法律关系中相互之间的法律地位是平等的，都是独立的平等的合同当事人，没有高低、贵贱、从属之分，都必须遵守法律规定，都必须着重尊重对方的意志，都必须根据住宿约定提供和接受住店服务。
(四)饭店经营者与住宿者订立住宿合同自愿原则
合同自愿原则是指在饭店经营中，住宿者有权根据自己的意愿选择住宿饭店以及选择接受饭店服务；饭店经营者也有权拒绝接受恶意的住宿者进店入住。作为自愿原则，饭店经营者也不得强制住宿者接受其不愿选择的服务，饭店经营者不得拒绝住宿者通常的、合理的服务要求。为此，饭店业立法应体现和贯彻这一原则。
(五)公平原则
公平是法律最基本的价值取向，在饭店业立法中， 应当贯彻这一原则。应当要求饭店经营者和住宿者根据公平的理念确定各方的权利和义务，经营者和住宿者都应当在不侵害他人合法权益的基础上实现自己的利益，不得滥用自己的权利。
(六)诚实信用原则
诚实信用原则应当是饭店业立法的基本原则。在饭店业的经营活动中，无论是饭店经营者，抑或是饭店住宿者在处理彼此关系时，都应当讲诚实，守信用，以善意的方式履行自己的义务，以善意的方式行使自己的权利，不得以损害他人为目的滥用权利。
(七)遵守法律和维护道德原则
饭店业立法应当确立经营者和住宿者在设立、变更、终止住宿法律关系中遵守法律、法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益的原则。
三、饭店业立法的主要内容
(一)饭店业立法的指导思想
我国饭店业立法的指导思想应当是加强对我国饭店业的管理、规范饭店业的经营活动，提高饭店业的服务质量和服务水平，保障饭店经营者和住宿者的合法权益，维护饭店业经营秩序，促进饭店业的健康发展。
(二)对饭店业的定义及分类
饭店业是指为旅客提供住宿、餐饮及多种综合服务的行业，从我国饭店业的现状及其发展来看，饭店业可主要分为三类，一是星级饭店，即旅游观光饭店；二是社会旅馆饭店，即没有被评定为星级饭店的旅客住宿场所；三是简易旅客住宿场所。饭店业立法应当对这三类旅客住宿场所的市场准入条件、经营范围、接待设施、服务项目等，以法律的形式作出规定。
(三)饭店业市场准入的核准规定
饭店业市场准入核准规定，是指饭店行业管理部门对各类饭店住宿场所规定一定的条件，只要业者具备了规定条件，行业管理部门就应当核准其进入市场，经营接待旅客业务。这种核准制，不同于行政审批或行政许可制。例如根据现行的《旅行社管理条例》，旅游行政管理对旅行社设立申请实行的是审批制，即便申请设立者具备了《旅行社管理条例》规定的条件，旅游行政管理部门也可以根据旅游业的发展需要等规定作出不同意设立的决定。而饭店业准入的核准制则应当是只要业者符合饭店立法规定的条件，行业管理部门就应当准其进入市场。
(四)饭店业经营的基本规则规定
这方面的经营准则主要有：
1.住宿验证登记规则
我国《旅馆业治安管理办法》规定，旅馆接待旅客必须登记。登记时，应当查验旅客的身份证件，按照规定的项目如实登记。接待境外旅客，还应当在24小时内向当地公安机关报送住宿登记表。我国饭店业立法应当将此规定为一项基本的经营规则。
2.明示告知规则
明示告知规则，是指饭店业经营者应当把旅客有权知晓的事宜以明示的方式告知旅客。例如埃及饭店业法律规定，旅馆经营者必须在醒目之处明示其旅馆类别、价格表等。饭店业立法应当规定，饭店经营者将该饭店的等级、类别、客房价目及计价时间、餐饮及各种服务收费标准、客房使用事项等凡是旅客有权知晓或要求旅客知晓的各种事宜以明示的方式，在醒目之处告知旅客。这是住宿旅客的权利，是经营者的义务。
3.规范公共信息图形符号规则
饭店是一个对社会公众开放的公共场所。因此，正确地使用公共信息图形符号是十分重要的。实践表明，使用规范的公共信息图形符号无论是对住宿者，还是对其他饭店服务消费者都起到极好的消费标识作用。同时，它对于提高饭店服务质量，规范饭店经营行为也起到了积极的促进作用。
4.诚实信用服务规则
诚实信用地为住宿者及其他消费者提供约定的服务是饭店业者必须遵循的行为规则。因此，我国饭店业立法应当规定饭店必须提供诚实信用服务的规则，即按照约定提供服务，不得欺诈旅客，提供虚假或有名无实的服务。
5.保护旅客人身、财物安全的规则
保护旅客人身、财物安全是饭店业立法必须确立的一项规则。这项规则包含的内容主要是饭店必须建立健全安全保卫制度，设置安全保卫机构，切实有效地履行安全保护职责。安全保护的具体体现主要有消防安全，客房及公共活动区域安全等等。
6.尊重和维护住宿者个人隐私权的规则
饭店住宿者一旦租用了客房后，从法律层面分析，该住宿者就拥有了该客房一定时段的使用权。该住宿者有权依照饭店明示告知的范围使用该空间，有权拒绝没有约定或者约定的服务，有权要求饭店提供合理合法的服务。为此，饭店经营者对房客隐私权的尊重和保护，就显得尤其重要。由此，严格地讲，如果房客没有要求饭店提供清理客房服务，饭店就应当尊重房客的这一权利。
总之，饭店经营还有很多经营规则，例如依法经营规则、依法纳税规则等等。但是，上述6项规则应当是饭店立法者着重研究确立的。
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